15 propostas para melhorar o processo administrativo fiscal federal

Propostas são relacionadas à estrutura, à composição e aos procedimentos do CARF, bem como a aspectos de julgamento.

Breno Ferreira Martins Vasconcelos

Daniel Souza Santiago da Silva

Maria Raphaela Dadona Matthiesen

O Projeto Macrovis√£o do Cr√©dito Tribut√°rio, iniciado em 2015, sob a coordena√ß√£o dos Professores¬†Eurico Marcos Diniz de Santi¬†e¬†Paulo C√©sar Conrado, dentro do N√ļcleo de Estudos Fiscais da Escola de Direito da FGV, em S√£o Paulo, foi criado com o objetivo de analisar e propor mudan√ßas no sistema tribut√°rio, caracterizado por excessiva litigiosidade.

Composto por tr√™s linhas tem√°ticas de pesquisa¬†(norma geral antielisiva, execu√ß√Ķes fiscais e processo administrativo fiscal federal ‚Äď ‚ÄúPAF‚ÄĚ), o projeto foi marcado em todas as suas etapas pela ampla discuss√£o com a sociedade, por meio de apresenta√ß√Ķes, workshops, debates com participa√ß√£o de alunos, pesquisadores e representantes de diversas entidades, e a publica√ß√£o gradual dos resultados de pesquisa.

No √Ęmbito da linha do processo administrativo fiscal federal, ap√≥s tra√ßar um¬†diagn√≥stico¬†das principais causas do contencioso administrativo tribut√°rio brasileiro, foi iniciada a fase de pesquisa para a elabora√ß√£o de propostas voltadas a enfrentar os problemas identificados.

Foram analisados os projetos de lei em tramitação no Congresso Nacional a respeito do processo administrativo fiscal federal, a estrutura do contencioso tributário na experiência internacional1, as diretrizes para a melhoria do ambiente tributário divulgadas em relatórios e estudos da OCDE, do Banco Mundial e da Comissão Europeia, e a forma de composição e funcionamento de outros órgãos federais de julgamento administrativo (CADE, CRSFN e CRSNSP)2.

Ao longo desse percurso de farta pesquisa emp√≠rica, os estudos realizados tornaram evidente que a redu√ß√£o da litigiosidade tribut√°ria demanda altera√ß√Ķes estruturais nas regras materiais e processuais do sistema brasileiro, nos incentivos que orientam sua elabora√ß√£o, aplica√ß√£o e julgamento, nos meios de solu√ß√£o de conflitos existentes, entre outros aspectos.

Para o primeiro passo no caminho dessa reforma, foram formuladas 15 propostas de altera√ß√Ķes legislativas relacionadas √† estrutura, √† composi√ß√£o e aos procedimentos do CARF, bem como aos aspectos processuais e materiais dos julgamentos no √Ęmbito administrativo federal.

Mantendo a proposta de abertura do projeto acad√™mico ao debate p√ļblico, e reconhecendo a postura republicana de submiss√£o √† consulta p√ļblica do texto de novo Regimento Interno do CARF (‚ÄúRICARF‚ÄĚ), materializada na Portaria CARF n¬ļ 1744, divulgamos as primeiras 15 propostas de altera√ß√£o legislativa¬†[√≠ntegra em PDF]¬†formuladas nessa linha de pesquisa, divididas em 3 blocos.

1. Propostas relacionadas à estrutura, à composição e aos procedimentos do CARF

Paridade

Decreto n¬ļ 70.235/72: altera√ß√Ķes no artigo 25 e inclus√£o de artigo 25-A

Anexo II do RICARF: altera√ß√Ķes nos artigos 33, 34 e 40

Anexo III do RICARF: altera√ß√Ķes nos artigos 5¬ļ, 6¬ļ e 30

Decreto-lei n¬ļ 1.437/15: revoga√ß√£o do artigo 6¬ļ-A

Decreto n¬ļ 8.441/15: revoga√ß√£o dos artigos 2¬ļ e 3¬ļ

Portaria MF 893/15: revogação

Em auditoria conjunta elaborada em 2016 pelo Minist√©rio da Transpar√™ncia, Fiscaliza√ß√£o e Controle (MTFC), antiga Controladoria-Geral da Uni√£o (CGU), e pelo Tribunal de Contas da Uni√£o (TCU)3, foi apontado risco de conflito de interesses no modelo atual do CARF, por ser necess√°ria a manifesta√ß√£o pr√©via da representa√ß√£o de origem do conselheiro (fazenda ou confedera√ß√Ķes e centrais sindicais) para sua recondu√ß√£o, o que manteria o respectivo v√≠nculo e uma potencial captura do convencimento dos julgadores. A auditoria destacou ainda a constante perda de experi√™ncia e das habilidades desenvolvidas para a atividade de julgamento em raz√£o da alta rotatividade dos conselheiros.

Esses problemas são enfrentados em propostas de ampliação dos prazos de mandato, com possibilidade de renovação automática por até 2 vezes e de garantia ao conselheiro representante do Fisco de que possa voltar para o mesmo cargo anterior à sua nomeação ao CARF ou ter preferência para compor, em Delegacia Regional de Julgamento, turma com a mesma especialização em que atuava no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais.

Como forma de refor√ßar a paridade material do Conselho, assegurada pelos artigos 48 da Lei n¬ļ 11.941/09 e 25, inciso II, do Decreto n¬ļ 70.235/72, prop√Ķe-se que a nomea√ß√£o de presidentes e vice-presidentes de c√Ęmaras seja feita com base em crit√©rios objetivos e espec√≠ficos, previamente definidos em ato normativo.

Transparência

Decreto n¬ļ 70.235/72: altera√ß√Ķes no artigo 25

Anexo II do RICARF: altera√ß√Ķes no artigo 53

Anexo III do RICARF: altera√ß√Ķes nos artigos 5¬ļ, 8¬ļ e 9¬ļ

Em linha com o movimento global de maior transpar√™ncia e controle social das atividades da Administra√ß√£o p√ļblica, s√£o endere√ßadas tamb√©m propostas para que as decis√Ķes do Comit√™ de Avalia√ß√£o e Sele√ß√£o de Conselheiros do CARF (‚ÄúCSC‚ÄĚ) sejam motivadas e proferidas em sess√Ķes p√ļblicas, conforme crit√©rios objetivos e previamente estabelecidos, viabilizando o conhecimento amplo das raz√Ķes que levaram √† escolha e √† recondu√ß√£o ou n√£o dos conselheiros.

Entre os crit√©rios de sele√ß√£o, √© sugerida tamb√©m a prefer√™ncia a candidatos certificados por entidades p√ļblicas ou privadas com not√≥rio reconhecimento em mat√©ria tribut√°ria, o que incentiva n√£o s√≥ a objetiva√ß√£o do processo seletivo como o aprimoramento da forma√ß√£o t√©cnica e das habilidades para as atividades de julgamento pelos candidatos, que v√£o al√©m do conhecimento jur√≠dico4.

A transpar√™ncia tamb√©m orienta a proposta de grava√ß√£o e transmiss√£o das sess√Ķes de julgamento, que permitiria ampliar a compreens√£o das raz√Ķes de julgamento, hoje prejudicada pela aus√™ncia de redu√ß√£o a termo dos debates e dos fundamentos em casos de votos pelas conclus√Ķes e em casos de aus√™ncia de formaliza√ß√£o de declara√ß√Ķes de voto.

2. Regras relacionadas a aspectos processuais do PAF

Segurança jurídica e controle de legalidade mais efetivo do crédito tributário

Decreto n¬ļ 70.235/72: altera√ß√Ķes no artigo 16

O processo administrativo fiscal deve ser pautado por regras que viabilizem o alcance de sua fun√ß√£o essencial, qual seja, a de conferir certeza e liquidez ao cr√©dito tribut√°rio constitu√≠do pela autoridade fiscal e depurado no √Ęmbito de √≥rg√£o de julgamento altamente t√©cnico e qualificado.

Observando essa voca√ß√£o do PAF, tamb√©m destacada pelo formalismo mais moderado que o permeia, prop√Ķe-se a flexibiliza√ß√£o da regra de preclus√£o para a produ√ß√£o de provas no curso da defesa administrativa.

A medida sugerida altera a l√≥gica atualmente vigente do artigo 16, ¬ß4¬ļ, do Decreto n¬ļ 70.235/72 e empurra o marco temporal da preclus√£o para o julgamento final de recurso volunt√°rio ou de of√≠cio, cabendo ao √≥rg√£o julgador o recebimento ou n√£o de provas apresentadas ap√≥s a impugna√ß√£o, por meio de an√°lise fundamentada acerca de sua relev√Ęncia para o adequado controle de legalidade do cr√©dito tribut√°rio.

Além da exigência de decisão fundamentada, essa proposta deve ser combinada com outras medidas que visem à melhoria do ambiente tributário e à implementação de instrumentos que incentivem a autorregularização em substituição ao litígio, evitando que a flexibilização seja desvirtuada para se tornar mecanismo de postergação do término do processo administrativo.

A mudan√ßa sugerida no artigo 16 do Decreto n¬ļ 70.235/72 permite ainda que o PAF funcione como um filtro mais eficiente √† judicializa√ß√£o das disputas tribut√°rias, evitando a transfer√™ncia ao Judici√°rio de quest√Ķes que poderiam ser resolvidas na esfera administrativa.

Paridade

Anexo II do RICARF: Altera√ß√Ķes nos artigos 65, 68 e 71

Tamb√©m entre as regras processuais a paridade motiva propostas de altera√ß√£o legislativa, de modo a possibilitar a interposi√ß√£o de agravo contra decis√Ķes de inadmissibilidade de recursos especiais e rejei√ß√£o de embargos de declara√ß√£o.

No novo cen√°rio, o recurso de agravo ser√° distribu√≠do a conselheiro de representa√ß√£o diversa da que pertence o conselheiro que tenha realizado o exame de admissibilidade do recurso especial ou dos embargos, privilegiando a paridade. A decis√£o assim ser√° definitiva se houver concord√Ęncia entre os conselheiros, mas dever√° ser submetida ao colegiado em caso de diverg√™ncia.

Segurança jurídica

Lei n¬ļ 10.522/02: altera√ß√Ķes no artigo 18-A

Decreto n¬ļ 70.235/72: inclus√£o de artigo 26-B

Anexo II do RICARF: altera√ß√Ķes nos artigos 72 e 73

A fim de assegurar mais consist√™ncia √† forma√ß√£o das s√ļmulas do CARF, que t√™m papel de extrema relev√Ęncia nos julgamentos administrativos e na orienta√ß√£o dos contribuintes acerca do entendimento consolidado pelo tribunal administrativo, prop√Ķe-se que os crit√©rios para a sua propositura e aprova√ß√£o sejam previstos no Decreto n¬ļ 70.235/72, com for√ßa, portanto, de lei.

Em termos objetivos, as propostas se voltam a viabilizar tempo maior de maturação da jurisprudência do CARF e à criação de meios para a aferição de sua efetiva sedimentação.

Assim, passariam a ser exigidos 2/3 da totalidade dos conselheiros do respectivo colegiado que aprovar√° a s√ļmula e, quanto aos ac√≥rd√£os precedentes, ao menos 5 (cinco) decis√Ķes, proferidas cada uma em reuni√Ķes diversas, pela maioria dos colegiados distintos, sendo vedada a utiliza√ß√£o de decis√Ķes proferidas com voto de qualidade como precedente para a elabora√ß√£o da s√ļmula.

As regras propostas tamb√©m seriam aplic√°veis √† elabora√ß√£o de S√ļmulas da Administra√ß√£o tribut√°ria federal, mantendo a l√≥gica de prote√ß√£o √† seguran√ßa jur√≠dica e √† racionaliza√ß√£o do sistema de precedentes.

Eficiência

Anexo II do RICARF: inclus√£o de artigo 62-A

Como meio de conferir mais eficiência e celeridade aos julgamentos administrativos, é proposta a possibilidade de que matérias já pacificadas pelo Superior Tribunal de Justiça, pelo Supremo Tribunal Federal, por meio Ato Declaratório da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional ou de Parecer do Advogado-Geral da União, conforme os critérios do artigo 62 do RICARF, sejam resolvidas por decisão monocrática no CARF.

A fim de viabilizar √†s partes a demonstra√ß√£o de eventuais diferen√ßas entre o caso em julgamento e o paradigma (distinguishing), ou da altera√ß√£o na situa√ß√£o f√°tica ou jur√≠dica em aprecia√ß√£o, caber√° a interposi√ß√£o de agravo contra tais decis√Ķes monocr√°ticas, a ser apreciado por conselheiro de representa√ß√£o diversa.

3. Regras relacionadas √† forma√ß√£o e constitui√ß√£o das obriga√ß√Ķes tribut√°rias

Segurança jurídica

C√≥digo Tribut√°rio Nacional: altera√ß√Ķes no artigo 100 e inclus√£o de artigo 100-A

Lei n¬ļ 9.430/96: altera√ß√Ķes no artigo 44

A alta complexidade do sistema tributário, sua dispersão em legislação e fontes de consulta esparsas, o volume excessivo e recorrente de atos normativos editados periodicamente e a divergência de interpretação na própria Administração tributária5, são apenas exemplos de fatores que promovem grande incerteza na aplicação e cumprimento das regras tributárias.

A fim de reduzir os impactos da inseguran√ßa jur√≠dica que caracteriza o sistema tribut√°rio brasileiro, as propostas trazem mecanismos voltados a proteger a boa-f√© e confian√ßa dos contribuintes que pautaram suas condutas de acordo com os atos normativos, as orienta√ß√Ķes gerais ou as interpreta√ß√Ķes da legisla√ß√£o emanadas pelos √≥rg√£os competentes, ent√£o vigentes.

Assim, s√£o sugeridas altera√ß√Ķes no artigo 100 do C√≥digo Tribut√°rio Nacional para prever a impossibilidade de cobran√ßa retroativa de tributos, multas e juros enquanto n√£o forem revogados os atos normativos expedidos pelas autoridades administrativas e conv√™nios celebrados entre Uni√£o, Estados, Distrito Federal e Munic√≠pios ou enquanto prevalecerem o entendimento das decis√Ķes de √≥rg√£os singulares ou coletivos de jurisdi√ß√£o administrativa e¬†pr√°ticas reiteradamente observadas pelas autoridades administrativas.

Com os intensos debates acerca da aplicabilidade dos artigos 23 e 24 da Lei de Introdu√ß√£o ao Direito Brasileiro (‚ÄúLINDB‚ÄĚ) ao direito tribut√°rio, a seguran√ßa jur√≠dica e a prote√ß√£o √† boa-f√© tamb√©m foram priorizadas nas propostas por meio da inclus√£o um novo dispositivo no C√≥digo Tribut√°rio Nacional, que imp√Ķe a observ√Ęncia das orienta√ß√Ķes gerais e interpreta√ß√£o vigentes √† √©poca de ocorr√™ncia dos fatos geradores, vedando a constitui√ß√£o de cr√©ditos tribut√°rios com base em aplica√ß√£o retroativa de orienta√ß√Ķes gerais ou interpreta√ß√£o da legisla√ß√£o formuladas em momento posterior.

Sob o aspecto das san√ß√Ķes, valores jur√≠dicos como confian√ßa, boa-f√© e certeza motivaram a proposta de exig√™ncia de previs√£o expressa das condutas ou omiss√Ķes qualificadoras das multas tribut√°rias, com a ressalva expressa √† aplicabilidade da qualifica√ß√£o nas hip√≥teses previstas de forma objetiva no artigo 44, da Lei n¬ļ 9.430/96.

***

A √≠ntegra das propostas resumidas acima est√° disponibilizada no documento que acompanha este artigo. Tornamos p√ļblicas, assim, as sugest√Ķes formuladas na linha de pesquisa do processo administrativo fiscal do projeto Macrovis√£o do Cr√©dito Tribut√°rio, com a esperan√ßa de que o debate permanente, fundado em pesquisa emp√≠rica, contribua para a melhoria do ambiente tribut√°rio.

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1¬†Nessa etapa, foram analisadas 10 jurisdi√ß√Ķes, selecionadas com base nos seguintes crit√©rios (i) pa√≠ses com situa√ß√£o socioecon√īmica parecida com a do Brasil, (ii) pa√≠ses cujo modelo √© refer√™ncia na OCDE/economia relevante e (iii) pa√≠ses que influenciaram a constru√ß√£o do sistema tribut√°rio brasileiro. A partir desses crit√©rios, foram selecionados para estudo Argentina, Chile, M√©xico, Dinamarca, Estados Unidos, Reino Unido, Alemanha, Fran√ßa, It√°lia e Portugal.

2 As etapas da pesquisa foram divulgadas também por meio dos seguintes artigos publicados no Jota:

Solu√ß√Ķes para o contencioso administrativo fiscal federal: resultados parciais e pr√≥ximos passos:¬†https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/solucoes-para-o-contencioso-administrativo-fiscal-federal-resultados-parciais-e-proximos-passos-06102016

Macrovisão do crédito tributário: Pensando o Carf: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/macrovisao-do-credito-tributario-pensando-o-carf-27092017

Macrovisão do crédito tributário: modelos para o Carf: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/macrovisao-do-credito-tributario-modelos-para-o-carf-11102017

Macrovisão do crédito tributário: Aperfeiçoando o Carf: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/macrovisao-do-credito-tributario-aperfeicoando-o-carf-04102017

O início de uma reforma do processo administrativo fiscal federal: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/inicio-reforma-processo-carf-05042019

3 Disponível em: https://auditoria.cgu.gov.br/download/7938.pdf, acessado em 18/02/2020.

4¬†A t√≠tulo de exemplo, no Reino Unido a sele√ß√£o dos julgadores que integrar√£o o First-tier Tribunal (Tax Chamber) √© feita pelo Judicial Appointments Commission (‚ÄúJAC‚ÄĚ), por meio de processo seletivo envolvendo etapas como testes escritos de qualifica√ß√£o, testes de m√ļltipla escolha, entrevista, role play etc, conforme as simula√ß√Ķes dispon√≠veis nos links¬†https://www.youtube.com/watch?v=6oqen4HeBQM¬†e¬†https://www.youtube.com/watch?v=EM8dE09wtj0, acessados em 19/02/2020.

5¬†Nesse sentido s√£o as conclus√Ķes alcan√ßadas pelo¬†TCU no Ac√≥rd√£o TC 015.289/2018-4.

BRENO FERREIRA MARTINS VASCONCELOS¬†‚Äď Pesquisador e Professor da FGV Direito SP e do INSPER. Doutorando na FGV Direito SP. LL.M em Direito Tribut√°rio pela Universidade de Bologna, It√°lia. Mestre em Direito Tribut√°rio pela PUC-SP. S√≥cio de Mannrich e Vasconcelos Advogados.
DANIEL SOUZA SANTIAGO DA SILVA¬†‚Äď Pesquisador da FGV Direito SP. Mestre em Direito Tribut√°rio pela PUC/SP. S√≥cio de Neves e Battendieri Advogados.
MARIA RAPHAELA DADONA MATTHIESEN¬†‚Äď Especialista em Direito Tribut√°rio pela FGV Direito SP. Pesquisadora no INSPER. Advogada de Mannrich e Vasconcelos Advogados.

Fonte: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/15-propostas-para-melhorar-o-processo-administrativo-fiscal-federal-02032020


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